建设工程施工合同纠纷长期存在招投标效力认定模糊、挂靠责任边界不清、实际施工人诉权过度扩张、审计结算久拖不决及优先受偿权范围争议等痼疾，严重影响建筑市场秩序与各方主体权益平衡。2026年6月30日，最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，下称《建工解释二》）正式施行。该解释共23条，针对前述顽疾作出系统性回应，标志着建工纠纷裁判逻辑从“特殊保护倾斜”向“回归法理与严守相对性”的深度转型。本文立足实务纠纷成因，区分不同情形界定新规适用边界，以期平衡发包人、承包人及实际施工人三方主体利益。
一、《建工解释二》对招投标效力与合同效力的动态规制
《建工解释二》第一条确立合同效力动态补正规则：建设工程施工合同订立时属于必须招标的工程项目，当事人未经招标订立合同，但起诉时该项目已不再属于必须招标范围的，人民法院不应仅以未招标为由认定合同无效。该规则突破旧法刚性无效认定，衔接国家招投标目录动态调整政策，有效化解大量存量工程合同效力危机，保障交易稳定性。
第二条则严守招投标秩序红线：在确定中标人前，招标人与投标人以意向书、会议纪要等形式就工程范围、建设工期、工程价款等实质性内容进行谈判，且该投标人中标的，或先签订合同后补办招标程序的，中标合同依法无效。招投标规则由此形成“订立时豁免+中标前严惩”的双向逻辑：前者保障历史遗留项目的商事交易安全，后者严厉打击“明招暗定”“先定后招”等规避监管行为。
二、挂靠出借资质：管理费归零与发包人“明知”的分水岭效应
《建工解释二》第三条、第四条对挂靠及出借资质行为作出颠覆性规定，彻底切断灰色利益链条。
第三条明确：建筑施工企业出借资质或以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程的，相关合同无效；建筑施工企业主张资质借用费、管理费的，人民法院不予支持，且违法线索应移送行政主管部门。此条从根本上否定了挂靠商业模式的收益合法性，倒逼建筑企业放弃“靠牌子吃饭”的经营惯性，转向合规发展轨道。
第四条界定发包人责任边界：发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形的，借用资质的单位或个人不得直接请求发包人支付折价补偿款；但借用资质的单位或个人提供证据证明发包人知道或者应当知道的，可以请求发包人直接支付折价补偿款，出借资质的企业应列为第三人参加诉讼。此条的核心意义在于：挂靠人能否直索发包人，取决于“发包人是否明知”这一关键事实的证成。实务中，会议纪要、付款凭证、往来函件、微信记录等均可成为证明“明知”的重要证据。
三、实际施工人诉权收紧：直诉路径关闭，代位权成为唯一出路
上世纪90年代至21世纪初，我国房地产业与基建爆发式增长，但建筑市场准入实行严格的企业资质等级制度，大量具备施工能力与资源的低资质企业、包工头无法直接承揽工程，而拥有高资质的企业往往缺乏足够的人力与资金去覆盖所有项目。这种供需错配导致挂靠、转包、违法分包成为行业潜规则，最高人民法院在2004年首次创设“实际施工人”这一司法政策概念。旧《建工解释一》赋予转包、违法分包情形下实际施工人突破合同相对性直接起诉发包人的权利，虽在一定程度上保护了弱势群体，但也导致滥诉频发、发包人无端被诉、司法资源浪费等问题。《建工解释二》第六条对此作出根本性调整：接受转包、违法分包的单位或个人，不得向与其无合同关系的发包人主张折价补偿款或赔偿损失。
第七条同时开辟新的救济路径：前述主体以及借用资质者，可以依据《民法典》第五百三十五条向发包人行使债权人代位权，但须满足严苛的前提条件——上手承包人怠于向发包人主张到期债权，且该怠于行权的行为影响实际施工的人债权实现。
这一变革对实际施工的人举证能力提出了极高要求。代位权诉讼需同时固定三类证据：其一，实际施工的人与上手承包人之间的结算凭证，证明到期债权的存在；其二，上手承包人对发包人享有到期债权的证据，包括总包合同、结算资料、付款计划等；其三，上手承包人怠于行权的证据，包括未提起诉讼、未申请仲裁、未发送催收函等事实的证明。三者缺一不可，举证责任完全压在实际施工的人一方。
四、审计结算僵局突破与质保金起算规则补全
合同约定以审计或财政评审结论作为结算依据的，实务中常因发包人原因导致审计久拖不决，承包人被长期“套牢”。《建工解释二》第十三条创设例外规则：非因承包人原因未在合理期限内出具审计结论的——无约定时合理期限一般不超过承包人提交结算资料之日起一年——或者审计结果与合同约定明显不符的，承包人可以申请工程造价司法鉴定，人民法院应予准许。同时明确规定：合同未约定以审计结果结算的，发包人单方主张按审计结论结算的，人民法院不予支持。
此规则填补了“以审代拖”的制度漏洞，赋予承包人打破结算僵局的有力武器。对于政府投资项目中的承包人而言，签约时务必慎重对待“以审计为最终结算依据”条款；一旦遭遇审计拖延超过一年，应立即书面催告并准备起诉材料，及时申请鉴定。
此外，第十四条明确合同解除或无效退场时，质保金从承包人实际退场之日起算返还期限，而非竣工验收之日，以应得价款为基数计取；第十五条明确合同解除后发包人请求承包人移交施工现场、施工资料的，人民法院应予支持；第十六条明确质量瑕疵修复须先通知承包人，承包人拒收或在合理期限内不修复的，发包人自行修复的费用方可向承包人主张。这些细则补全了工程中途清算的司法空白，避免因“不办证不交接”导致的恶意抗辩。
五、优先受偿权：范围限缩与18个月红线
《建工解释二》第十七条将优先受偿权的范围严格限定为工程价款本身，明确停工窝工损失、利润损失等不享有优先受偿权；判决主文须明确优先受偿的具体数额及对应工程。第二十一条细化起算规则：约定给付日因工期顺延等原因协商变更的，自变更后的给付日起算；合同未约定但结算协议明确给付日的，自结算协议约定日起算。
尽管起算点有所细化，但18个月的行使期限并未放宽。从应付价款之日起算，超过18个月未提起诉讼或申请仲裁的，优先受偿权归于消灭。承包人在实务中必须精准卡位：第12个月发函催告，第15个月立案或仲裁，确保优先权不因疏忽而丧失。同时，在诉请中应将工程价款与损失分别列明，避免因混同主张导致优先权范围被整体否定。
结语
《建工解释二》的总体取向是：严管挂靠出借资质、收缩实际施工人突破合同相对性、保障工程质量合格前提下的折价补偿、破解审计拖延结算、细化优先受偿权行使规则。规则在变，但专业的力量不变。
对发包人而言，应审慎设置招标、审计及质保金条款，杜绝明招暗定，在合同中明确审计的合理期限与超期处理机制，避免被迫进入司法鉴定程序；对承包人而言，应注重留存施工过程资料、结算文件及发包人明知挂靠或怠于付款的证据，在应付价款日起18个月内精准行使优先受偿权；对实际施工人而言，应及时调整维权思路，放弃直诉发包人的旧路，转向以代位权为核心诉讼路径，全力固定怠于行权的证据链条。
河南强人律师事务所全体律师将持续关注《建工解释二》的司法适用动态，以专业研判护航建工权益，为各方主体提供精准、高效、务实的法律服务。
黄珂律师
黄珂，河南强人律师事务所专职律师、漯河市律师协会法律援助与公益委员会委员、漯河市电视台《律师说法》栏目特邀普法律师。擅长处理各类合同纠纷、建设工程、婚姻继承、公司股权纠纷的诉讼、仲裁与强制执行、刑事案件，可提供合同审核、法律顾问、股权架构等非诉服务，办案务实细致，致力于高效化解纠纷、充分保障当事人合法权益。联系电话：15039572858。
